1. Формат Договору
Текст Договору про реформу ЄС (далі - Договір) вносить зміни переважно до двох документів: Договору про Європейське Співтовариство (Рим, 1957 р.) та Договору про Європейський Союз (Маастрихт, 1992 р.). Після набуття чинності, Договір не буде використовуватися. Натомість, застосовуватимуться змінені ним Договір про Європейський Союз, Договір про функціонування Європейського Союзу (колишній Договір про Європейське Співтовариство), а також Договір про Євратом. Важливою інтегральною частиною змінених Договорів будуть протоколи, які регулюватимуть застосування політично важливих положень Договорів (наприклад, положення про відстрочку застосування формули подвійної кваліфікованої більшості при прийнятті рішень[1][1]). Ці протоколи матимуть таку саму юридичну силу, як і Договір. До документу також додаються декларації, котрі мають політичне значення.
2. Набуття Європейським Союзом міжнародної правосуб’єктності
З набуттям чинності Договору про реформу, держави-члени ЄС визнають міжнародну правосуб'єктність Європейського Союзу, яка включатиме право укладати міжнародні договори, а також набувати членства в міжнародних організаціях у межах своєї компетенції. До цього часу міжнародною правосуб'єктністю володіли Європейське Співтовариство та Євратом. Примітно, що з набуттям чинності Договору зникнуть з вжитку терміни "Європейське Співтовариство" та "Євратом", які замінить термін "Європейський Союз". Зникне також "піларна" структура Євросоюзу, яка призводила до непорозумінь у відносинах з третіми країнами щодо точного розподілу компетенцій між ЄС та державами-членами (перший "пілар" - компетенція (та правосуб'єктність) Європейського Співтовариства, другий "пілар" – міждержавне співробітництво у сфері спільної зовнішньої та безпекової політики з єдиною інституційною інфраструктурою, але без міжнародної правосуб'єктності). Замість цього, Договір встановить чіткі підстави виникнення міжнародної правосуб'єктності ЄС:
§ випадки, які прямо передбачені Договором;
§ випадки, в яких укладення міжнародного договору необхідне для досягнення цілей та завдань, визначених Договором;
§випадки, в яких укладення міжнародного договору передбачається внутрішнім законодавчим актом ЄС;
§ випадки, в яких укладення міжнародного договору може "вплинути на спільні правила всередині ЄС".
Водночас, держави-члени зберігають за собою право укладати міжнародні договори за винятком випадків, коли такі договори суперечать компетенціям ЄС, або чинному міжнародному договору за участю ЄС.
Крім введення міжнародної правосуб'єктності, Договір також запроваджує єдину процедуру укладення міжнародних договорів за участі ЄС.
Як відзначають європейські юридичні експерти, велике правове значення має перейменування Договору про Європейські Співтовариства на Договір про функціонування Європейського Союзу. Таким чином, положення, які раніше регулювали діяльність Європейського Співтовариства як торговельно-економічного об'єднання держав на основі Спільного Ринку, нині підпорядковані цілям та принципам Договору про Європейський Союз, зокрема, цілям та принципам діяльності Європейського Союзу. Наприклад, до таких цілей та принципів входить просування прав людини та фундаментальних свобод всередині та за межами ЄС, дотримання принципів миру, стабільності та безпеки на європейському континенті та світі, тощо[2][2].
3. Інституційні нововведення
3.1. Запровадження посади Президента Європейської Ради (ЄР)
Договір про реформу запроваджує виборну посаду Президента Європейської Ради на термін 2,5 роки з правом переобрання. У цьому зв'язку скасовується система піврічних головувань держав-членів у рамках Європейської Ради. Президент Європейської Ради (далі – ЄР) наділяється повноваженнями представляти ЄС на найвищому рівні на міжнародній арені. Незаперечною перевагою цієї системи є посилення елементу наступництва у діяльності ЄС, у т.ч. у зовнішній політиці. Зникне явище змінних пріоритетів залежно від головування тієї чи іншої держави-члена, з'явиться постійний канал діалогу з керівництвом Європейського Союзу.
Водночас, практично зберігається система піврічного головування держав-членів у Раді (міністрів) ЄС. Вона видозмінюється у систему співголовувань трьох держав-членів на півторарічний період (18 місяців). Склад співголовувань формується на основі ротації з урахуванням принципу різноманітності та географічного балансу. Відповідно, трійки співголовуючих держав-членів заздалегідь формують пріоритети співголовування (de facto вже діюча практика на прикладі спільної програми Німецького, Португальського та Словенського головувань 2007-2008 рр., Французького, Чеського та Шведського головувань у 2008-2009 рр.).
Діяльність Президента ЄР забезпечуватимуть близько 3,5 тисяч співробітників Секретаріату Ради Міністрів, які нині знаходяться у розпорядженні Генерального Секретаря/Високого Представника ЄС.
За всіма ознаками, посада Президента стане однією з найвпливовіших у структурах Союзу, хоча спочатку передбачалося, що він виконуватиме представницькі функції, передусім у контексті головування на засіданнях (самітах) Європейської Ради.
Повноваження майбутнього Президента ЄР, враховуючи характер непрямого (більшістю членів ЄР) обрання, певним чином відбиватимуться на легітимності схвалюваних ним документів та рішень. При цьому слід враховувати те, що на діяльність Президента ЄР впливатимуть політичні переконання конкретного політика, який обіймає цю посаду. За певних обставин вони можуть стати чинником розбіжностей у поглядах на розвиток ЄС як усередині Європейської Ради та Єврокомісії, так і у лавах Європарламенту.
Не виключені й неузгодженості (особливо одразу після впровадження посади Президента) між ним та Високим Представником Євросоюзу із зовнішніх справ та політики безпеки щодо представництва інтересів ЄС у зовнішніх зносинах.
3.2. Запровадження посади Високого представника Євросоюзу із зовнішніх справ та політики безпеки
Чи не найважливішою новацією Договору є об'єднання посад Комісара ЄС з питань зовнішніх відносин (наразі на цій посаді перебуває Б.Ферреро-Вальднер) та Високого представника ЄС з питань спільної зовнішньої та безпекової політики (Х.Солана) на посаду Високого представника ЄС з питань зовнішньої політики та безпеки – Віце-Президента Європейської Комісії (далі - Високий представник).
Введення зазначеної посади здобуло підтримку ЄР у червні 2007 р., а у подальшому це було враховано у проекті Договору на засіданнях Міжурядової конференції ЄС, проведених відповідно до її мандату у червні-жовтні ц.р.
Високий представник одночасно обійматиме посаду віце-президента Єврокомісії, що уможливить його потужний політичний вплив не тільки на вироблення і імплементацію рішень у сфері зовнішніх зносин, але й на інші сфери діяльності виконавчої влади ЄС. Передбачається, що високий представник на постійній основі головуватиме на засіданнях Ради міністрів ЄС з питань зовнішньої політики. Він також наділяється правом законодавчої ініціативи (за аналогією до Комісара ЄК) та контролю за виконанням законодавчих актів ЄС. Термін каденції Високого представника співпадатиме з терміном повноважень Президента ЄР та складу Єврокомісії.
Про широкі владні повноваження Високого представника свідчить також те, що він головуватиме у Політико-безпековому комітеті ЄС.
У майбутньому розподілі зазначених повноважень з питань зовнішньої політики закладені можливі виклики для відносин Президента ЄР з Високим представником, оскільки розширення механізму голосування кваліфікованою більшістю на питання, які відносяться до сфери зовнішніх відносин, посилить владні повноваження останнього.
Очікується, що запровадження посад Президента ЄР та Високого представника зробить європейську зовнішню політику більш консолідованою. Якщо нині ЄС у зовнішніх відносинах, крім зазначених посад, представляє зовнішньополітична „трійка” (представники країни, головуючої у ЄС, Європейської Комісії та наступного головування), то Договір передбачатиме поєднання цих функцій в особі Високого представника.
ЄС також набуває статусу юридичної особи. Таким чином, вперше ЄС, а не держави-члени, зможе схвалювати міжнародні договори, що означає зміцнення правового статусу ЄС та законодавчої влади його інституцій.
Договір також передбачає можливість створення апарату дипломатичної служби Європейського Союзу для потреб реалізації функцій та завдань Високого представника. Така дипломатична служба функціонуватиме на принципі спільного використання ресурсів делегацій (представництв) Європейської Комісії та посольств держав-членів у третіх країнах. Однак, конкретні модальності функціонування апарату дипломатичної служби ЄС ще мають бути врегульовані окремим законодавчим актом ЄС.
Втім, вже на даному етапі, завдяки зусиллям Великої Британії, Договір встановив загальне обмеження повноважень ЄС у сфері зовнішньої політики та безпеки, згідно з яким положення міжнародних договорів ЄС у цій сфері не можуть мати пріоритет над національною компетенцією держав-членів ЄС у сфері зовнішньої політики та безпеки, або над дипломатичними представництвами цих держав в третіх країнах чи при міжнародних організаціях, передусім ООН.
3.3. Модифікація структури Єврокомісії
Договором передбачені й інші, не менш важливі зміни у структурі виконавчої влади ЄС. Так, на думку експертів, консолідації інституційної структури ЄС сприятиме зменшення кількості членів Європейської Комісії.
Договір передбачає скорочення складу Європейської Комісії та відмову від принципу "1 держава-член – 1 Комісар ЄС". Натомість має бути запроваджений принцип ротації керівництва ЄК.
Крім зменшення кількості комісарів до 2/3 від кількості держав-членів із подальшою ротацією її складу відповідно до національного представництва, сам склад Комісії та кандидатура Президента ЄР виноситиметься на затвердження Європейським Парламентом.
За багатьма ознаками, Європейська Комісія втрачатиме свою теперішню вагу на тлі підвищення політичної ролі як Європейської Ради на чолі з Президентом, так і Європарламенту.
У подальшому не слід виключати можливість об’єднання посад Президента ЄР та Президента ЄК, як прообраз можливого Президента ЄС із функціями виконавчої влади у «європейському уряді».
3.4. Європарламент
Істотних змін зазнає законодавча гілка влади у ЄС. Законодавча інституція ЄС – Європарламент отримує право на участь у спільній з Радою ЄС (так звана процедура „спільного рішення”) розробці та ухваленні законодавчих актів Євросоюзу у більш ніж 40 додаткових сферах. Серед них діяльність спеціалізованих судів, принципи європейського адміністрування, фінансові регуляції, несправедлива конкуренція, структурні фонди, транспорт, Європейський дослідницький простір, енергетика, туризм, спорт, перетин кордонів, аспекти спільної комерційної політики тощо.
Зміна відбулася й у контексті можливості блокування рішень ЄП, коли буде необхідна наявність країн, що репрезентують 35 % населення ЄС, але не менше 5 країн.
Важливим нововведенням Договору є право Європейського Парламенту обирати Президента Європейської Комісії. До цього часу ЄП лише затверджував кандидатуру Президента ЄК, погоджену урядами держав-членів ЄС.
Також розширюється роль національних парламентів держав-членів ЄС, які віднині отримують право перегляду висунутих Єврокомісією проектів законодавчих актів на предмет дотримання принципів пропорційності цілям та завданням Європейського Союзу та субсидіарності (принципу необхідності ухвалення законодавчого акту на рівні ЄС на противагу врегулюванню питання на національному рівні держав-членів).
3.5. Механізм ухвалення рішень інституціями ЄС
Договір про реформу ЄС запроваджує нову, більш ефективну систему ухвалення рішень інституціями ЄС на основі принципу "подвійної більшості" (55% від кількості держав-членів та 65% від кількості населення держав-членів). Втім, за наполяганнями Польщі, нова система голосування застосовуватиметься лише з 2014 року з додатковим перехідним періодом до 2017 року (впроваджується механізм блокуючої меншості). Зазначений механізм фіксується у тексті Договорів, а також в обов'язковому протоколі до них.
Новим договором передбачено також поширення процедури кваліфікованої більшості ("подвійна більшість") на нові 50 сфер діяльності ЄС, передусім у сфері боротьби з тероризмом, злочинністю та нелегальною міграцією (раніше у цих сферах рішення приймалися консенсусом).
Договір дає можливість групі невеликих країн відтермінувати ухвалення рішень ЄС, що були схвалені більшістю голосів в Раді ЄС. Такий механізм міститиметься у додатковому протоколі до Договору.
Окремим важливим елементом Договору є поява процедури виходу держави-члена ЄС зі складу Європейського Союзу.
4. Відносини з третіми країнами
4.1. Перспектива членства
Юридична мова Статті 34 (колишня Стаття 49) залишає без змін право кожної європейської країни на вступ до ЄС. Разом з тим дещо модифікується обумовленість такого кроку. Якщо у попередній редакції Статті 49 така обумовленість стосувалася лише права „поваги до цінностей” ЄС, то у новій редакції окремо виділено „відданість” країни-апліканта „підтримувати” такі принципи.
Не виключено, що така юридична мова є результатом реакції Євросоюзу на довготриваючий діалог з Туреччиною стосовно ситуації з повагою до прав людини у цій країні. Таким чином, можна говорити про певне ужорсточення умов вступу країни-апліканта до ЄС, оскільки можливість реального зваження ступеню „відданості підтримувати” базові принципи ЄС є питанням суб’єктивним, що уможливлює потенційні спекуляції в залежності від політичного клімату двосторонніх відносин ЄС з країною-аплікантом.
У тексті Договору є посилання на Копенгагенські критерії прийому нових держав-членів. Таким чином, ці критерії отримують юридично зобов'язуюче значення і передбачається процедура їхнього тлумачення Судом ЄС.
На практиці, на думку експертів, процедура тлумачення може застосовуватися у випадках подачі заявки на членство в ЄС.
4.2. Європейська політика сусідства
Нововведенням є поява статті 7а(1) у зміненому Договорі про ЄС щодо можливості розвитку "привілейованих зв'язків" ЄС з країнами "його сусідства" (its neighbourhood) "з метою створення простору процвітання та добросусідства, котрий базується на цінностях Союзу". Для цього ЄС може укладати відповідні спеціальні угоди з такими країнами.
Дане положення є суттєвим успіхом Європейської Комісії, яка таким чином закріпила в рамках установчого договору ЄС основні принципи Європейської політики сусідства.
З іншого боку, важливим є те, що формулювання даної статті викладені достатньо зважено і не можуть тлумачитися таким чином, що "привілейовані зв'язки" ЄС з країнами "сусідства" є альтернативою або виключають потенційну можливість набуття членства в ЄС європейської країни – сусіда ЄС.
5. Фундаментальні принципи, права та свободи ЄС
5.1. Хартія фундаментальних прав
Важливим нововведенням Договору є посилання на Хартію фундаментальних прав ЄС, згідно з яким положення Хартії вважаються невід'ємною частиною законодавства ЄС. Сама Хартія додається до тексту Договору про ЄС у вигляді декларації.
Текст Хартії був вперше оприлюднений 7 грудня 2000 р. та доопрацьований у рамках Міжурядової Конференції ЄС з питань Конституційної Угоди в 2004 р. На початковому етапі даний текст був повністю включений до складу Конституційного Договору, однак після провалу його ратифікації, у рамках компромісних пропозицій Німецького головування, він був вилучений в окрему декларацію.
Хартія фундаментальних прав ЄС не є переліком конкретних прав та свобод людини. Натомість, Хартія містить посилання на Європейську Конвенцію прав та свобод людини та закріплений в ній звід прав та свобод, а також основні принципи застосування Хартії у законодавстві ЄС.
Важливими постулатами Хартії є положення про те, що:
§ сфера дії Хартії поширюється лише на зону компетенцій та повноважень Європейського Союзу;
§ сфера дії Хартії поширюється лише на діяльність інституцій ЄС та держав-членів у тих випадках, коли вони виконують законодавство ЄС;
§діяХартії обмежується системою винятків, застережень та роз'яснень її положень, які є чинними для індивідуальних держав-членів ЄС (т. зв. "змінна геометрія застосування").
5.2. Ієрархія цінностей та завдань ЄС
Договір змінює порядок переліку цінностей та завдань Європейського Союзу, ставлячи окремі цінності та цілі „вище” інших. Яскравим прикладом є зміна формулювань щодо принципу конкуренції всередині ЄС[3][3] – у кінцевому варіанті Договору відсутня формула "вільної та невикривленої" конкуренції, сам принцип конкуренції опущено вниз у переліку цілей та цінностей ЄС, в той час як провідне місце зайняли принципи повної зайнятості, соціального захисту та захисту навколишнього середовища.
На думку юридичних експертів, зміни у порядку переліку цінностей можуть створити простір для різноманітних тлумачень ієрархії таких цінностей в Суді ЄС.
Договір про реформу ЄС також остаточно розв'язує суперечку навколо присутності посилань на христианську культурну спадщину Європи. У цьому зв'язку Договір повернув компромісні формулювання, погоджені Міжурядовою Конференцією ЄС 2004 р., у яких мова йде про "культурну, релігійну та гуманістичну спадщину Європи, на основі якої відбувся розвиток таких універсальних цінностей як права людини, демократія, рівноправ'я та верховенство права".[4][4]
5.3. Право законодавчої ініціативи громадян ЄС
Договір запроваджує концепцію законодавчої ініціативи громадян ЄС. Відповідно до положень Договору, громадяни ЄС отримують право "ініціативи запрошувати Європейську Комісію" вносити пропозицію щодо відповідного законопроекту ЄС. Реалізація цього права вимагає збору підписів 1 мільйона громадян ЄС, представлених у різних державах-членах. Необхідною вимогою є також відповідність предмету законопроекту цілям та завданням установчих Договорів ЄС. Договір також зобов'язує Раду ЄС ухвалити спеціальне рішення, у якому мають бути закріплені процедурні вимоги реалізації такого права.
